Dermed var der også sat et foreløbigt punktum for minksagen i hvert fald ind til ”Granskningskommissionen”, som Folketinget har nedsat til at undersøge forløbet, kommer med sin konklusion - formodentlig engang i foråret 2022. Men hvad er egentlig op og ned i den kaskade af minkhistorier, der har fyldt de danske headlines, siden Mette Frederiksen, flankeret af myndighedspersoner som Rigspolitichef Thorkild Fogde, på et pressemøde den 4/11 fortalte, at ”den danske minkbestand skal aflives”?
Da det den efterfølgende søndag d. 8. november blev meldt ud i pressen, at regeringen ikke havde hjemmel til beslutningen om aflivning af alle mink, eksploderede den danske politiske arena: erhvervsmand Asger Aamund mente, at Mette Frederiksen omdannede Danmark til et nyt DDR, Enhedslistens Rosa Lund lovede, at ”alt ville komme frem i lyset”, og Nye Borgerliges Pernille Vermund meddelte i caps lock, at:
Men hvad var egentlig op og ned i forløbet? "På Englenes Vinger" har allieret sig med min medstuderende Bertram Ditlev Petersen for i en føljeton på tre dele at give dig et overblik over sagen; for hvad var egentlig jura, og hvad var politik, hvad er det med det der hjemmelskrav, og kan der virkelig rejses en rigsretssag mod Statsminister Mette Frederiksen?
Det første indlæg kommer mærkværdigvis til at dreje sig om et tilsyneladende teknisk juridisk spørgsmål, der sjældent bliver tildelt den store interesse eller opmærksomhed af jura- eller statskundskabsstuderende, og måske heller ikke af embedsværkets jurister: nemlig hvad er en forvaltningsafgørelse?
Afgørelse eller opfordring?
Hvis regeringen som udøvende magt træffer beslutninger over for borgerne, skal de have hjemmel, typisk i lovgivningen, hertil. Det følger i sidste ende af legalitetsprincippet og kompetencefordelingen i Grundlovens § 3. Hvis en afgørelse truffet over for borgerne mangler hjemmel, er den ulovlig og ugyldig, og hvis ministeren, der har udstedt afgørelsen, enten var bekendt med forholdet eller har handlet groft uagtsomt i forbindelse med udstedelsen, ja så kan den minister i sidste ende stilles retligt til ansvar foran en rigsret efter ministeransvarlighedslovens § 5.
Før man overhovedet kan diskutere ovenstående, kræves det, at der i første omgang er udstedt en ordre i form af en forvaltningsafgørelse, eller at der er udøvet en form for faktisk forvaltningsvirksomhed over for en borger. Det giver slet ikke mening at diskutere hjemmel, hvis der ikke er truffet en afgørelse eller udøvet forvaltningsvirksomhed.
”Beslutningen er truffet”
For at afgøre spørgsmålet, om der er udstedt en forvaltningsafgørelse, starter vi med at prøve at få et overblik over processen, indtil regeringen 10. november 2020 melder ud, at der ikke var hjemmel til aflivning af alle danske mink. Her har vi valgt tre væsentlige nedslagspunkter:
Det har senere vist sig svært retligt at kvalificere, hvad der foregik på det pressemøde, og hvordan både brevet i e-Boks og politiets opkald til borgeren skal kvalificeres. Blev der givet en ordre? Blev der udstedt en ensidigt bindende forvaltningsafgørelse? Eller var der alene tale om en opfordring fra politisk side, en form for politisk melding, som justitsminister Nick Hækkerup senere kaldte det. Hvis det alene var en politisk melding, hvad lavede myndighedspersoner som Rigspolitiets chef så på pressemødet, og hvorfor sendte man brevet ud som officielt materiale i e-Boks?
Det er ikke vores tanke overhovedet at forholde os til, hvad der var politisk rigtigt eller forkert, hvad folkesundheden krævede eller ikke krævede eller lignende, men alene at forsøge at give et overblik over den juridiske substans i forløbet. Der kan dog ikke herske tvivl om, at indtrykket både hos borgere og myndigheder på baggrund af udmeldingerne var, at alle mink skulle aflives, og at beslutningen ikke rejste problemer eller manglede grundlag.
”De teknisk-juridiske regler”
Alle synes at være enige om, at det ovenstående forløb var uhensigtsmæssigt, og både Justitsministeriet og Fødevareministeriet skriver i deres redegørelser/notat om forløbet, at der er begået fejl. Justitsministeriet er således ikke i tvivl om, at minkavlerne på baggrund af det ovenstående forløb nemt kunne have fået det indtryk, at de var retligt forpligtede til at aflive deres mink. Alligevel skriver de i deres notat om sagen af 18. november 2020 følgende:
Selvom udtalelser på pressemøder og politiske udmeldinger i øvrigt som nævnt under pkt. 2 ikke har en retlig karakter for borgerne, må det antages, at disse udmeldinger, hvoraf det ikke fremgik, at der manglede hjemmel til aflivning af mink uden for zonerne, i den konkrete situation har forstærket indtrykket hos minkavlerne af, at myndighederne kunne udstede påbud eller tilkendegivelser af lignende retlig karakter om aflivning uden for smittezonerne.
Justitsministeriet er altså af den opfattelse, at det var uheldigt, at der blev skabt et indtryk hos minkavlerne af, at de var retligt forpligtede til at aflive deres mink; at forløbet var i strid med forvaltningens vejledningspligt, og at den offentlige kommunikation var kritisabel. Alligevel fastholder de, at hverken pressemødet eller politiets opkald var udryk for afgørelser, og at selv Fødevarestyrelsens brev til minkavlerne i e-Boks ikke nødvendigvis kunne kategoriseres som en afgørelse.
Justitsminister Nick Hækkerup fortæller i Folketingssalen, at det ”teknisk-juridisk” rigtige er, at pressemøder eller andre politiske meldinger slet ikke er forvaltningsafgørelser, der kan skabe bindende forpligtelser for borgerne.
“Det kan der gives mange svar på. Nu drejer det sig ikke om at gøre, hvad der er populært og nemt, men hvad der er rigtigt. Og vil man ind i en teknisk juridisk debat, så er man nødt til at tage den tekniske, juridiske debat på det, som er de teknisk-juridiske regler. Det, som bliver sagt på et pressemøde eller andre politiske meldinger, som man måtte komme med, er hverken administrative forskrifter eller konkrete forvaltningsafgørelser, som kan skabe forpligtigelser for borgerne. Det er bare super vigtigt at holde fast i” - Nick Hækkerup.
Den samme opfattelse synes Fødevarestyrelsen at have i relation til deres brev, idet de i et korrigerende brev, der bliver sendt til alle minkavlere den 10. november 2020, skriver, at man beklager, at det ikke af første brev fremgik, ”at der var tale om en opfordring til aflivning”.
Vi er enige om, at den form for juridisk logik rejser en rækkelige væsentlige spørgsmål. Hvis der, som Nick Hækkerup siger, alene var tale om politiske udmeldinger, hvad lavede myndighedspersoner så på det pressemøde, og hvorfor blev det afholdt i Statsministeriet? Hvis man ikke kan regne med breve fra myndighederne i e-Boks, indeholdende ordet skal, hvordan ved man så, hvornår man er retligt forpligtet og faktisk modtager en afgørelse? Og hvis der ikke er tale om afgørelser, hvad er der så tale om?
Afgørelse, faktisk forvaltningsvirksomhed eller …?
I forvaltningsretten skelnes der traditionelt imellem afgørelser og faktisk forvaltningsvirksomhed, og det er også oftest i forbindelse med den sondring, at det i juridisk teori har været nødvendigt at afgrænse afgørelsesbegrebet. Både faktisk forvaltningsvirksomhed og egentlige afgørelser antages dog at kræve hjemmel i det omfang, de gør indgreb i borgernes retsforhold. Det er således ikke relevant, om det ovennævnte forløb er udtryk for faktisk forvaltningsvirksomhed eller egentlige afgørelser i relation til hjemmelsspørgsmålet. Men det virker heller ikke, som om myndighederne argumenterer for, at der skulle være tale om faktisk forvaltningsvirksomhed, men nærmere, at der slet ikke er tale om myndighedsudøvelse i det hele taget. Men lad os nu alligevel forsøge at gå lidt videre med afgørelsesbegrebet.
I Forvaltningsret – Sagsbehandling 7. udgave af Karsten Revsbech, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde defineres en afgørelse som ”en udtalelse hvorved en forvaltningsmyndighed i forhold til en bestemt adressat eller afgrænset kreds af adressater ensidigt fastsætter, hvad der er eller skal være ret i et konkret foreliggende tilfælde” (s. 21).
Det er svært ikke at se i hvert fald Fødevarestyrelsens brev af 6. november som en udtalelse, der over for minkavlerne som adressater fastsatte en retstilling, hvorefter alle mink skulle aflives. Især når det brev var bakket op af en direkte meddelelse fra landets Statsminister på et pressemøde.
Alligevel fremgår det blandt andet af en artikel i Berlingske af 18. november 2020 (Juraprofessorer om minksag: Grundlæggende forvaltningsretlige principper blev »sat ud af kraft«), at forvaltningsretseksperter er uenige om, hvorvidt forløbet havde afgørelseskarakter eller ej. Og det bliver nok svært at komme det nærmere end det. Men at der er tale om en form for myndighedsudøvelse, kan der nok ikke herske tvivl om, når man tænker på, at store dele af kommunikationen, herunder brevet i e-Boks, kom fra myndighederne. Eller når man tænker på, at Rigspolitichef Thorkild Fogde på pressemødet af 4. november 2020 fortalte, at politiet havde ”bemyndigelse til fra regeringen at trække på alle ressourcerne i både fødevaremyndigheder, beredskabsmyndigheder, forsvar, politi og så videre”.
Med det in mente, og eftersom enhver form for myndighedsudøvelse kræver hjemmel: ja, så er der nok ingen grund til at aflyse andet afsnit af vores saga om mink på baggrund af Nick Hækkerups såkaldt ”teknisk-juridiske” argumentation i Folketingssalen.
”Det afgørende er, at der ikke er hjemmel”
Selvom vi er enige om, at der er god grund til at gå videre med en diskussion om hjemmel, afgørelse eller ej, kunne vi nu alligevel godt tænke os at få en fageksperts hjælp til at forstå den del af forløbet. Betyder det i det hele taget noget, om der er tale om en forvaltningsafgørelse eller ej, og hvorfor bruger regeringen tilsyneladende en del tid på den argumentation? Derfor ringer vi op til Professor i forfatningsret på Syddansk Universitet Frederik Waage for at få hans kommentar til forløbet. Jeg fanger den hurtigsnakkende professor kort på telefonen og lærer hurtigt, at det ifølge ham slet ikke giver mening af fokusere på spørgsmålet, om der er en afgørelse eller ej; det afgørende er, at der ikke er hjemmel til indgrebet.
Da jeg spørger ham, hvordan det kan være, at Justitsministeriet bruger så meget tid på at overveje, om der er tale om en forvaltningsafgørelse eller en form for politisk udmelding, medgiver han, at det faktisk er mærkværdigt. Han fortæller, at hvis man skulle have gjort det her (red. aflivningen af alle mink) lovligt, ja så skulle der have været en hjemmel, og derfor er det underordnet at diskutere, om det er en forvaltningsafgørelse eller ej, eller om sagsbehandlingsreglerne er overholdt.
Da vi lægger på, er vi allerede en del klogere og gør os klar til at kaste os over det, der altså ifølge professor Frederik Waage er sagens egentlige kerne: spørgsmålet om hjemmel.
For hvordan er det så egentlig med den hjemmel? Var der hjemmel, og hvorfor er det egentlig så vigtigt med den hjemmel? Var der tale om et grundlovsbrud? Alt det forsøger vi at finde svar på i næste indlæg. Så følg med på Kaius.dk.
